城市更新給市場(chǎng)帶來龐大機(jī)會(huì)，如何基于現(xiàn)有的政府投資（包括直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等常見模式）或政府主導(dǎo)（政府投資開展城市更新的投融資模式、地方政府授權(quán)地方國企為主體進(jìn)行投融資、城市更新基金）/引導(dǎo)基礎(chǔ)上，注入社會(huì)資本，構(gòu)建可行的收益回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目順利實(shí)施，回應(yīng)市場(chǎng)期待，是當(dāng)前政府乃至企業(yè)等各界需要研究的關(guān)鍵課題。本文對(duì)現(xiàn)階段前沿社會(huì)資本投融資模式進(jìn)行介紹，并以具體案例作出闡釋。此外，因ABO（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營模式）在2021年6月29日被《財(cái)政部對(duì)十三屆全國人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函〔2021〕40號(hào)）中明確為存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，故本文不作介紹。
（一）PPP新機(jī)制（政府和社會(huì)資本合作）
舊PPP模式下，政府通過公開引入社會(huì)資本方，過早鎖定政府未來支出責(zé)任，在財(cái)政投入的同時(shí)另外形成政府隱性債務(wù)。2023年11月8日《<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號(hào)）發(fā)布，特點(diǎn)在于：全部采取特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資、運(yùn)營成本和獲得一定投資回報(bào)，且不得額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任，政府不得使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)成本。
具體實(shí)施方式主要包括建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等。
案例1：重慶市九龍坡區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目（采用 PPP —ROT（重整、運(yùn)營、移交）運(yùn)作方式）
資金導(dǎo)入：政府出資代表與社會(huì)資本愿景集團(tuán)以2:8的資本金比例共同出資組建 SPV 項(xiàng)目公司，愿景獲得建設(shè)銀行3億元貸款支持。
回款盈利：統(tǒng)籌利用辦公樓宇、沿街鋪面、物業(yè)管理收入等經(jīng)營性收入來源，新增配套經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。
管理運(yùn)營：通過政府采購、新增設(shè)施有償使用等，吸引社會(huì)資本參與電梯、停車、養(yǎng)老、文化體育等服務(wù)設(shè)施的改造、建設(shè)和運(yùn)營。
長效管理：項(xiàng)目公司作為實(shí)施運(yùn)營主體，合作期限為 11 年（建設(shè)期1年，運(yùn)營期10年），屆滿后將本項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府或單位。
——住建部印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單(第四批)
（二）政府+企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者”模式
地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)以及產(chǎn)權(quán)所有者相結(jié)合的模式下，地方政府負(fù)責(zé)公共設(shè)施投資，房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目改造和運(yùn)營，產(chǎn)權(quán)所有者協(xié)調(diào)配合并分享收益。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是整合各方資源，解決更新區(qū)域的產(chǎn)權(quán)問題更加迅速，推動(dòng)項(xiàng)目有效運(yùn)營；缺點(diǎn)是涉及的主體較多，協(xié)調(diào)難度較高。
圖2：“政府+企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者”模式案例2：重慶市戴家巷老街區(qū)更新改造項(xiàng)目
2018年統(tǒng)一規(guī)劃、分步推進(jìn)崖壁步道、老舊社區(qū)、商業(yè)空間更新，導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)業(yè)態(tài)運(yùn)營，帶動(dòng)居民自發(fā)改造房屋。2021年建成后成為打卡新地標(biāo)，重新激發(fā)區(qū)域活力。
資金導(dǎo)入：政府出資新建崖壁步道改造公共環(huán)境，區(qū)屬國企出資征收改造部分房屋，引入酒店、餐飲等業(yè)態(tài)自持運(yùn)營，打造沉浸名片。
回款盈利：國企牽頭與商家聯(lián)合組建“商家聯(lián)盟”，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)整個(gè)街區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)運(yùn)營、環(huán)境秩序管理等工作，實(shí)現(xiàn)街區(qū)年產(chǎn)值超億元。
管理運(yùn)營：充分保留既有建筑。對(duì)存量建筑結(jié)構(gòu)加固、增設(shè)電梯等方式微改造，完善配套設(shè)施，拓寬階梯巷道，引入新業(yè)態(tài)新功能。
長效管理：帶動(dòng)街區(qū)居民自發(fā)開展底商及二層以上房屋改造，引入特色小店，臨街底商租金提高8-10倍，居民收入大幅增加。
——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批）
（三）“EPC+O”模式（工程總承包+融資+運(yùn)營）
2022年10月，政府投資項(xiàng)目引入EPC（工程總承包+運(yùn)營）模式，EPC+O是傳統(tǒng)EPC的衍生模式，指項(xiàng)目建設(shè)單位委托工程總承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和采購等工程建設(shè)任務(wù)，在政府投資之外，整合資源撬動(dòng)社會(huì)資本注入，并承擔(dān)運(yùn)營維護(hù)工作。
這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于將工程項(xiàng)目進(jìn)行整體外包，統(tǒng)籌建設(shè)和運(yùn)營成本，綜合平衡工期、質(zhì)量和成本的關(guān)系，從源頭上降低項(xiàng)目綜合成本和提高投資效益。
案例3：廣東省深圳市元芬新村城中村有機(jī)更新項(xiàng)目
資金導(dǎo)入：與國家開發(fā)銀行簽署《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，截至2023年10月底，累計(jì)完成12.5億的流貸和15.39億的項(xiàng)目貸融資評(píng)選工作。
回款盈利：由民營企業(yè)與元芬社區(qū)股份公司開展戰(zhàn)略合作，通過對(duì)元芬新村整村統(tǒng)租完成改造100余棟公寓，服務(wù)青年住戶逾萬人。
管理運(yùn)營：確保青年人宜居可支付。在合理降低單套（間）面積的同時(shí)，確保租金不上漲，持續(xù)提供專業(yè)物業(yè)管理與運(yùn)營服務(wù)。
長效管理：聯(lián)合深圳市住房公積金中心開展“公積金直付房租”等創(chuàng)新試點(diǎn)業(yè)務(wù)，緩解市民租金壓力。
——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批）
（四）屬地企業(yè)或產(chǎn)權(quán)人（村集體）出資自主改造模式
由屬地企業(yè)或居民（村集體）自主進(jìn)行更新改造，以滿足訴求者的合理利益訴求，分享更新收益。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是城市更新方式較為靈活，能夠滿足不同的需求，從而減輕政府的財(cái)政壓力；缺點(diǎn)是政府監(jiān)管的難度增加，項(xiàng)目進(jìn)度無法很好地掌控，容易忽視公共區(qū)域的改善提升。
案例4：江蘇省蘇州市平江路歷史文化街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目
資本導(dǎo)入：采用“政府支持引導(dǎo)—國企提供存量資產(chǎn)—民企投資運(yùn)營”的方式，共同推動(dòng)片區(qū)更新。
回款盈利：①由民企租賃后設(shè)計(jì)、投資建設(shè)并負(fù)責(zé)商業(yè)運(yùn)營，享全部收益。②區(qū)屬國企修繕古建老宅，向上市公司等高端主體推介。
管理運(yùn)營：將全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位“衛(wèi)道觀前潘宅”整體改造為蘇州城建博物館，面向公眾開放。
長效管理：延續(xù)老城的生活方式、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和歷史文脈。
——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批）
案例5：上海市閔行區(qū)梅隴眾欣產(chǎn)業(yè)園整體轉(zhuǎn)型項(xiàng)目（再開發(fā)類型：原產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合盤活片區(qū)低效工業(yè)用地）
資本導(dǎo)入：由8家土地權(quán)利人（鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)）結(jié)合改造用地面積先確認(rèn)注冊(cè)資金1360萬元，再通過貨幣形式增資，最后分別以土地房產(chǎn)作價(jià)入股的方式組成聯(lián)合開發(fā)體上海一鑫置業(yè)有限公司，達(dá)到最終注冊(cè)資金 68000 萬元。
回款盈利：轉(zhuǎn)型后畝均稅收不低于 150萬元，預(yù)計(jì)首發(fā)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后每年可實(shí)現(xiàn)屬地化稅收 3 億元以上，貢獻(xiàn)更高的租金收入。
管理運(yùn)營：引入以航天科技為技術(shù)支撐、以航天產(chǎn)業(yè)為重要依托的未來空間產(chǎn)業(yè)，增加處園區(qū)管理服務(wù)中心，提供商務(wù)服務(wù)等功能。
——來自2024年8月27日自然資源部發(fā)布的《低效用地再開發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》
（五）“社會(huì)投資人+EPC”模式
由政府委托其下屬國企與工程建設(shè)企業(yè)共同出資成立合資公司，由合資公司負(fù)責(zé)所涉及城市更新項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營管理，由項(xiàng)目公司自負(fù)盈虧、自求平衡。該種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以吸引大型工程建設(shè)單位及專業(yè)運(yùn)營商，整合資金優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)大規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)施；缺點(diǎn)是存在潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，融資難度大、綜合成本高。
后經(jīng)過重新設(shè)計(jì)，探索出“投資人+EPC+0”（“投資人+設(shè)計(jì)、采購、施工總承包+運(yùn)營”）模式，主要適用地方國企實(shí)施的公益性與經(jīng)營性打包的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目或者純市場(chǎng)化和經(jīng)營性項(xiàng)目。類似的還有社保基金/產(chǎn)業(yè)基金+“投資人+EPC”模式，以社保基金/產(chǎn)業(yè)基金作為項(xiàng)目公司的出資方。
案例6：陜西省西安市建國門老菜場(chǎng)市井文化創(chuàng)意街區(qū)項(xiàng)目
項(xiàng)目位于明城墻內(nèi)的東南城腳，占地約9.75畝，分布著許多肌理清晰、尺度較小的街巷，以及大量老小區(qū)、老廠房等建筑。2021年5月正式運(yùn)營，成為文商旅融合發(fā)展的全新載體。
資本導(dǎo)入：以政府支持、企業(yè)參與的方式，2019年，由社會(huì)資本投入3000萬元升級(jí)改造沿街商業(yè)用房并運(yùn)營。
回款盈利：根據(jù)周邊居民、城市青年和外來游客的需求，積極引進(jìn)特色餐飲、創(chuàng)意辦公、文創(chuàng)零售等多元業(yè)態(tài)。
管理運(yùn)營：對(duì)項(xiàng)目及周邊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，改造建筑立面，修繕環(huán)境設(shè)施，讓街區(qū)建筑煥然一新，營造特色場(chǎng)所空間。
長效管理：最大限度保留街區(qū)肌理、建筑本體結(jié)構(gòu)，打造集文化、旅游、創(chuàng)意多元業(yè)態(tài)為一體的城市復(fù)興樣板街區(qū)。
——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批）
據(jù)了解，全國已有400多個(gè)城市成立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，84個(gè)城市出臺(tái)了管理辦法，300多個(gè)城市編制了城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，截至2024年6月25日，湖北全省17個(gè)地市州“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”均更名為“住房和城市更新局”。
城市更新已經(jīng)由原來的政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、政府參與、政府支持，社會(huì)資本所占的比重越來越大。尤其是在當(dāng)前城市更新“微改造、微更新”的大趨勢(shì)下，保持城市文化肌理，延續(xù)城市原有生活軌跡成為必然。城市更新項(xiàng)目對(duì)企業(yè)及產(chǎn)業(yè)所有權(quán)人的整體規(guī)劃水平、持有物業(yè)比重、項(xiàng)目運(yùn)營期限等都提出了更高的要求，統(tǒng)籌運(yùn)營與資源整合能力是項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的前提，對(duì)土地、商業(yè)、資源等的高效盤活則是項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的保障。而政府出資領(lǐng)域結(jié)合2024年8月24日，住建部副部長董建國在國新辦舉行的“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主體新聞發(fā)布會(huì)上表示，“研究建立房屋體檢、房屋養(yǎng)老金、房屋保險(xiǎn)這三項(xiàng)制度，構(gòu)建全生命周期的房屋安全管理長效機(jī)制，上海等22個(gè)城市目前正開展試點(diǎn)。”這一舉措可見一斑。政府已然更偏向公益類項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施類、非經(jīng)營性項(xiàng)目等，并在產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃、重大項(xiàng)目導(dǎo)入、房屋安全發(fā)展、公積金直付等服務(wù)方面持續(xù)發(fā)力，搭建平臺(tái)，以達(dá)到帶動(dòng)社會(huì)資本及產(chǎn)權(quán)人自主參與的目的。
與之而來的是，社會(huì)資本在金融政策領(lǐng)域亟需支持，因此，可發(fā)現(xiàn)在上述案例中，社會(huì)資本的主要來源主要為企業(yè)自有資金、土地作價(jià)、銀行貸款、應(yīng)收賬款融資等。此外，在2024年1月下旬，中國人民銀行辦公廳、金融監(jiān)管總局辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好經(jīng)營性物業(yè)貸款管理的通知》，明確擴(kuò)大經(jīng)營性物業(yè)貸款的資金使用范圍，提升貸款額度，為社會(huì)資本打開了新的融資渠道。資本市場(chǎng)情況來看，2024年第一季度，通過商業(yè)物業(yè)抵押貸款、公募基金等方式，不動(dòng)產(chǎn)ABS（包括CMBS/CMBN和類REITs）合計(jì)發(fā)行了25單，發(fā)行規(guī)模291.43億元，同比增長13.60%，辦公物業(yè)仍是不動(dòng)產(chǎn)ABS第一大底層物業(yè)。
綜上，城市建設(shè)存量改造提質(zhì)加快，為了有序推進(jìn)城市更新，從業(yè)人員均需要主動(dòng)調(diào)整思路，積極破舊立新，了解當(dāng)前城市更新發(fā)展政策，全力破解政策支持、技術(shù)適用、資金支持等方面的難題，探索推進(jìn)金融配套支持及投融資模式，努力打通實(shí)施城市更新的“源頭活水”，協(xié)同城市更新可持續(xù)發(fā)展及價(jià)值增值，為全方位探索完善城市更新金融支持政策體系添磚加瓦。
