目 錄
三、社會資本投融資模式分析適用
（一） PPP新機制（政府和社會資本合作）
（二） “政府+企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者”模式
（三） “EPC+O”模式（工程總承包+融資+運營）
（四） 屬地企業(yè)或產(chǎn)權(quán)人（村集體）出資自主改造模式
（五） “社會投資人+EPC”模式
四、結(jié)語和探討
正 文 城市更新給市場帶來龐大機會，如何基于現(xiàn)有的政府投資（包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等常見模式）或政府主導（政府投資開展城市更新的投融資模式、地方政府授權(quán)地方國企為主體進行投融資、城市更新基金）/引導基礎上，注入社會資本，構(gòu)建可行的收益回報機制，推動城市更新項目順利實施，回應市場期待，是當前政府乃至企業(yè)等各界需要研究的關(guān)鍵課題。本文對現(xiàn)階段前沿社會資本投融資模式進行介紹，并以具體案例作出闡釋。此外，因ABO（授權(quán)-建設-運營模式）在2021年6月29日被《財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》（財金函〔2021〕40號）中明確為存在一定地方政府隱性債務風險隱患，故本文不作介紹。 （一）PPP新機制（政府和社會資本合作） 舊PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，過早鎖定政府未來支出責任，在財政投入的同時另外形成政府隱性債務。2023年11月8日《<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）發(fā)布，特點在于：全部采取特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費項目，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資、運營成本和獲得一定投資回報，且不得額外新增地方財政未來支出責任，政府不得使用財政資金彌補項目建設成本。 具體實施方式主要包括建設—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等。 案例1：重慶市九龍坡區(qū)老舊小區(qū)改造項目（采用 PPP —ROT（重整、運營、移交）運作方式） 資金導入：政府出資代表與社會資本愿景集團以2:8的資本金比例共同出資組建 SPV 項目公司，愿景獲得建設銀行3億元貸款支持。 回款盈利：統(tǒng)籌利用辦公樓宇、沿街鋪面、物業(yè)管理收入等經(jīng)營性收入來源，新增配套經(jīng)營性服務設施，實現(xiàn)可持續(xù)運營。 管理運營：通過政府采購、新增設施有償使用等，吸引社會資本參與電梯、停車、養(yǎng)老、文化體育等服務設施的改造、建設和運營。 長效管理：項目公司作為實施運營主體，合作期限為 11 年（建設期1年，運營期10年），屆滿后將本項目資產(chǎn)移交給政府或單位。 ——住建部印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復制政策機制清單(第四批) （二）政府+企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者”模式 地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)以及產(chǎn)權(quán)所有者相結(jié)合的模式下，地方政府負責公共設施投資，房地產(chǎn)企業(yè)負責項目改造和運營，產(chǎn)權(quán)所有者協(xié)調(diào)配合并分享收益。這種模式的優(yōu)點是整合各方資源，解決更新區(qū)域的產(chǎn)權(quán)問題更加迅速，推動項目有效運營；缺點是涉及的主體較多，協(xié)調(diào)難度較高。 案例2：重慶市戴家巷老街區(qū)更新改造項目 2018年統(tǒng)一規(guī)劃、分步推進崖壁步道、老舊社區(qū)、商業(yè)空間更新，導入優(yōu)質(zhì)業(yè)態(tài)運營，帶動居民自發(fā)改造房屋。2021年建成后成為打卡新地標，重新激發(fā)區(qū)域活力。 資金導入：政府出資新建崖壁步道改造公共環(huán)境，區(qū)屬國企出資征收改造部分房屋，引入酒店、餐飲等業(yè)態(tài)自持運營，打造沉浸名片。 回款盈利：國企牽頭與商家聯(lián)合組建“商家聯(lián)盟”，統(tǒng)籌負責整個街區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)運營、環(huán)境秩序管理等工作，實現(xiàn)街區(qū)年產(chǎn)值超億元。 管理運營：充分保留既有建筑。對存量建筑結(jié)構(gòu)加固、增設電梯等方式微改造，完善配套設施，拓寬階梯巷道，引入新業(yè)態(tài)新功能。 長效管理：帶動街區(qū)居民自發(fā)開展底商及二層以上房屋改造，引入特色小店，臨街底商租金提高8-10倍，居民收入大幅增加。 ——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批） （三）“EPC+O”模式（工程總承包+融資+運營） 2022年10月，政府投資項目引入EPC（工程總承包+運營）模式，EPC+O是傳統(tǒng)EPC的衍生模式，指項目建設單位委托工程總承包商負責項目的設計、施工和采購等工程建設任務，在政府投資之外，整合資源撬動社會資本注入，并承擔運營維護工作。 這種模式的優(yōu)點在于將工程項目進行整體外包，統(tǒng)籌建設和運營成本，綜合平衡工期、質(zhì)量和成本的關(guān)系，從源頭上降低項目綜合成本和提高投資效益。 案例3：廣東省深圳市元芬新村城中村有機更新項目 資金導入：與國家開發(fā)銀行簽署《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，截至2023年10月底，累計完成12.5億的流貸和15.39億的項目貸融資評選工作。 回款盈利：由民營企業(yè)與元芬社區(qū)股份公司開展戰(zhàn)略合作，通過對元芬新村整村統(tǒng)租完成改造100余棟公寓，服務青年住戶逾萬人。 管理運營：確保青年人宜居可支付。在合理降低單套（間）面積的同時，確保租金不上漲，持續(xù)提供專業(yè)物業(yè)管理與運營服務。 長效管理：聯(lián)合深圳市住房公積金中心開展“公積金直付房租”等創(chuàng)新試點業(yè)務，緩解市民租金壓力。 ——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批） （四）屬地企業(yè)或產(chǎn)權(quán)人（村集體）出資自主改造模式 由屬地企業(yè)或居民（村集體）自主進行更新改造，以滿足訴求者的合理利益訴求，分享更新收益。這種模式的優(yōu)點是城市更新方式較為靈活，能夠滿足不同的需求，從而減輕政府的財政壓力；缺點是政府監(jiān)管的難度增加，項目進度無法很好地掌控，容易忽視公共區(qū)域的改善提升。 案例4：江蘇省蘇州市平江路歷史文化街區(qū)保護更新項目 資本導入：采用“政府支持引導—國企提供存量資產(chǎn)—民企投資運營”的方式，共同推動片區(qū)更新。 回款盈利：①由民企租賃后設計、投資建設并負責商業(yè)運營，享全部收益。②區(qū)屬國企修繕古建老宅，向上市公司等高端主體推介。 管理運營：將全國重點文物保護單位“衛(wèi)道觀前潘宅”整體改造為蘇州城建博物館，面向公眾開放。 長效管理：延續(xù)老城的生活方式、社區(qū)網(wǎng)絡和歷史文脈。 ——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批） 案例5：上海市閔行區(qū)梅隴眾欣產(chǎn)業(yè)園整體轉(zhuǎn)型項目（再開發(fā)類型：原產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合盤活片區(qū)低效工業(yè)用地） 資本導入：由8家土地權(quán)利人（鎮(zhèn)級集體企業(yè)）結(jié)合改造用地面積先確認注冊資金1360萬元，再通過貨幣形式增資，最后分別以土地房產(chǎn)作價入股的方式組成聯(lián)合開發(fā)體上海一鑫置業(yè)有限公司，達到最終注冊資金 68000 萬元。 回款盈利：轉(zhuǎn)型后畝均稅收不低于 150萬元，預計首發(fā)項目達產(chǎn)后每年可實現(xiàn)屬地化稅收 3 億元以上，貢獻更高的租金收入。 管理運營：引入以航天科技為技術(shù)支撐、以航天產(chǎn)業(yè)為重要依托的未來空間產(chǎn)業(yè)，增加處園區(qū)管理服務中心，提供商務服務等功能。 ——來自2024年8月27日自然資源部發(fā)布的《低效用地再開發(fā)試點第一批典型案例》 （五）“社會投資人+EPC”模式 由政府委托其下屬國企與工程建設企業(yè)共同出資成立合資公司，由合資公司負責所涉及城市更新項目的投資、建設及運營管理，由項目公司自負盈虧、自求平衡。該種模式的優(yōu)點是可以吸引大型工程建設單位及專業(yè)運營商，整合資金優(yōu)勢，推動大規(guī)模項目的實施；缺點是存在潛在的債務風險，融資難度大、綜合成本高。 圖4：投資人+EPC模式 后經(jīng)過重新設計，探索出“投資人+EPC+0”（“投資人+設計、采購、施工總承包+運營”）模式，主要適用地方國企實施的公益性與經(jīng)營性打包的片區(qū)開發(fā)項目或者純市場化和經(jīng)營性項目。類似的還有社保基金/產(chǎn)業(yè)基金+“投資人+EPC”模式，以社保基金/產(chǎn)業(yè)基金作為項目公司的出資方。 案例6：陜西省西安市建國門老菜場市井文化創(chuàng)意街區(qū)項目 項目位于明城墻內(nèi)的東南城腳，占地約9.75畝，分布著許多肌理清晰、尺度較小的街巷，以及大量老小區(qū)、老廠房等建筑。2021年5月正式運營，成為文商旅融合發(fā)展的全新載體。 資本導入：以政府支持、企業(yè)參與的方式，2019年，由社會資本投入3000萬元升級改造沿街商業(yè)用房并運營。 回款盈利：根據(jù)周邊居民、城市青年和外來游客的需求，積極引進特色餐飲、創(chuàng)意辦公、文創(chuàng)零售等多元業(yè)態(tài)。 管理運營：對項目及周邊進行統(tǒng)一規(guī)劃設計，改造建筑立面，修繕環(huán)境設施，讓街區(qū)建筑煥然一新，營造特色場所空間。 長效管理：最大限度保留街區(qū)肌理、建筑本體結(jié)構(gòu)，打造集文化、旅游、創(chuàng)意多元業(yè)態(tài)為一體的城市復興樣板街區(qū)。 ——2024年1月24日住建部發(fā)布的《城市更新典型案例做法（第一批） 據(jù)了解，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領導小組，84個城市出臺了管理辦法，300多個城市編制了城市更新專項規(guī)劃，截至2024年6月25日，湖北全省17個地市州“住房和城鄉(xiāng)建設局”均更名為“住房和城市更新局”。 城市更新已經(jīng)由原來的政府主導，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑А⒄畢⑴c、政府支持，社會資本所占的比重越來越大。尤其是在當前城市更新“微改造、微更新”的大趨勢下，保持城市文化肌理，延續(xù)城市原有生活軌跡成為必然。城市更新項目對企業(yè)及產(chǎn)業(yè)所有權(quán)人的整體規(guī)劃水平、持有物業(yè)比重、項目運營期限等都提出了更高的要求，統(tǒng)籌運營與資源整合能力是項目可持續(xù)發(fā)展的前提，對土地、商業(yè)、資源等的高效盤活則是項目可持續(xù)發(fā)展的保障。而政府出資領域結(jié)合2024年8月24日，住建部副部長董建國在國新辦舉行的“推動高質(zhì)量發(fā)展”系列主體新聞發(fā)布會上表示，“研究建立房屋體檢、房屋養(yǎng)老金、房屋保險這三項制度，構(gòu)建全生命周期的房屋安全管理長效機制，上海等22個城市目前正開展試點。”這一舉措可見一斑。政府已然更偏向公益類項目、基礎設施類、非經(jīng)營性項目等，并在產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃、重大項目導入、房屋安全發(fā)展、公積金直付等服務方面持續(xù)發(fā)力，搭建平臺，以達到帶動社會資本及產(chǎn)權(quán)人自主參與的目的。 與之而來的是，社會資本在金融政策領域亟需支持，因此，可發(fā)現(xiàn)在上述案例中，社會資本的主要來源主要為企業(yè)自有資金、土地作價、銀行貸款、應收賬款融資等。此外，在2024年1月下旬，中國人民銀行辦公廳、金融監(jiān)管總局辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好經(jīng)營性物業(yè)貸款管理的通知》，明確擴大經(jīng)營性物業(yè)貸款的資金使用范圍，提升貸款額度，為社會資本打開了新的融資渠道。資本市場情況來看，2024年第一季度，通過商業(yè)物業(yè)抵押貸款、公募基金等方式，不動產(chǎn)ABS（包括CMBS/CMBN和類REITs）合計發(fā)行了25單，發(fā)行規(guī)模291.43億元，同比增長13.60%，辦公物業(yè)仍是不動產(chǎn)ABS第一大底層物業(yè)。 綜上，城市建設存量改造提質(zhì)加快，為了有序推進城市更新，從業(yè)人員均需要主動調(diào)整思路，積極破舊立新，了解當前城市更新發(fā)展政策，全力破解政策支持、技術(shù)適用、資金支持等方面的難題，探索推進金融配套支持及投融資模式，努力打通實施城市更新的“源頭活水”，協(xié)同城市更新可持續(xù)發(fā)展及價值增值，為全方位探索完善城市更新金融支持政策體系添磚加瓦。
撰稿人：胡勝泉、彭 璐
掃一掃關(guān)注公眾號
